原文链接：许昌市人民政府办公室关于印发许昌市郑许一体化发展重点区域土地开发统一管理实施办法的通知

日前，市政府办公室印发的《关于郑许一体化发展重点区域土地开发统一管理的实施办法》（以下简称《实施办法》），是我市加快推进郑许一体化的重大举措，是探索创新土地高质量发展模式的行动指南，通过规划编制、土地收储、土地出让、收益清算等关键环节管控，有利于充分发挥市级统筹作用，为重大项目、重点工程建设提供用地与资金保障。

一、《实施办法》出台的背景和过程

随着郑许一体化进程的不断加快，以郑许市域铁路、忠武路等工程为代表的重大项目日益增多，资金短缺问题逐步成为制约城市发展的瓶颈。结合石家庄、洛阳等地市的先进经验，通过政府主导下的专业公司科学运作，对城市土地资产进行聚集、重组和营运，进而发挥资金撬动效应。目前，我市市属投资公司资产规模小、融资渠道单一，亟需围绕如何做大做强寻找发展路径。通过统一开发管理机制的探索实践，充分发挥规划引领、储备先行、出让有序、资金保障的指挥棒作用，进一步提高政府对土地市场的宏观调控能力，夯实做大市属投资公司的资产盘子，妥善解决地方建设资金难题，更好发挥区域协同联动效应，确保关系我市长远发展的战略部署更加高效执行。

为进一步做好《实施办法》起草工作，前期在市郑许一体化办公室、自然资源和规划、财政、建投等单位多次讨论对接，几易其稿，多次组织召开专题会议进行研究，并充分征求了市直部门及各县（市、区）政府（管委会）的意见，最后经市政府法制部门审核，形成了《实施办法》（讨论稿），并于7月10日提交市政府第62次常务会议审议通过。

二、《实施办法》出台的重要意义

《实施办法》立足于规划、土地、资金等资源要素，按照“统一规划、统一收储、统一出让、统一清算”的模式，将规划编制、收购储备、土地出让、资金运作等各项工作，纳入全市高质量发展的总体部署中统筹安排，树立了全市“一盘棋”思想，形成发展合力，进一步消除行政区划对资源优化配置、生产要素合理流动的制约,推动形成强大经济规模效应。

通过管理体制的探索完善，从更高层次、更宽视野统筹区域开发建设，有利于突出产城融合开发理念，实现功能布局优化整合、交通体系无缝衔接、基础设施共建共享等方面同步规划、协调推进；有利于实现集约用地、高效开发，通过科学分析建设用地总量、城市基础设施承载力等条件，结合自身资源禀赋、优势特色、发展定位等，进一步明确发展目标和开发思路，有序推进周边区域开发建设；有利于补齐资金短板，通过制度建设扶持市属国有投资公司做大做强，让市级层面拥有更加强大的资金运作能力，借助倾向性的资源调配政策和制度安排，进一步推进城市公共服务资源和基础设施建设均衡发展，为建设“智造之都、宜居之城”奠定坚实基础。

三、《实施办法》的主要内容

我们在《实施办法》起草过程中，通过学习借鉴了外地市先进经验，结合我市实际，以搭建政策框架为主线，以土地资源管控为核心，在政策层面、操作层面为试点尽快启动创造条件。《实施办法》共分为实施原则、实施范围、实施路径、保障措施四部分。

（一）“实施原则”部分，明确了“市级主导、统一开发、合作共赢、共谋发展”的基本原则，提出了“四个统一”的指导思想，目的在于集中全市财力、物力、人力、智力等各类资源，加快城市集中连片开发建设步伐，有效解决各类重大项目运作的资金短缺难题，确保政府平台作用更好地发挥。

（二）“实施范围”部分，结合区域综合开发、线性工程建设等不同项目，提出了统一管理的总体思路及工作要求。待需要管控的项目经市政府研究确定后，再针对性开展管控区域划定、管控方案制定等具体工作。其中，管控区域重点结合郑许市域铁路沿线、忠武路两侧以及双创宜居示范区等区域划定，具体操作细则通过管控方案编制予以确定。

（三）“实施路径”部分，主要围绕“统一编制规划、统一实施收储、统一组织出让、统一收益清算”四大环节组织实施，通过重点环节管控，细化工作流程，确保统一管理真正落到实处。

在规划编制方面，充分考虑地方发展实际，与地方经济社会发展相适应，采用市县（区）联动编制的形式，既确保了上位规划层级传导，又兼顾了地方发展诉求；在规划条件确定环节，考虑到与地方事权相对应，市级职能部门负责组织符合性审查，具体工作仍由地方政府职能部门承担。

在实施收储方面，提出了年度收储计划编制、地方政府工作重点等内容，对管控区域的评估实施探索创新。同时，积极探索土地储备筹资新渠道，通过公开合规程序选定一级开发实施主体，负责土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务及前期开发工作；另外，考虑到因征地拆迁缓慢导致土地变现困难等问题，明确可采用调换地块的方式，由郑许一体化办公室牵头组织会商，确定地块置换方案，确保土地资源尽快转化为资产优势。

在土地出让方面，借助市级土地联席会、土委会“两级”会议，充分发挥在土地出让环节的市级平台作用，集体研究重大涉土事项。通过强化政府对全市土地市场管理，可以在总体层面把控土地供应时序，并根据市场需求决定土地出让区域、时序和节奏，避免因各地无序供地造成的市场秩序紊乱。同时，通过严格执行土地供应计划，不断加大工业用地、基础设施用地、公共管理与公共服务设施用地的供应力度，进一步稳定住宅用地的供应量，有助于科学合理调控土地供应结构。另外，《实施办法》也对市属国有投资公司如何做大做强提出了总体要求，需要在实践中不断探索完善。

在收益清算方面，重点区域的土地出让收入全额上缴市级财政，由市财政部门统一入库清算，成本性支出拨付市土地收购储备中心，土地出让净收益拨付土地所在辖区财政部门，优先用于各行政区域所承担的重大项目、重点工程建设。按照权益归属不变的原则，魏都区、东城区和开发区清算土地的各项计提基金留归市直财政统筹使用，出让净收益返还所属区财政；其他县（市、区）清算土地的各项计提基金和出让净收益返还所属县（市、区）财政。同时，对各县（市、区）符合条件的出让用地提取郑许市域铁路专项资金，由市财政统一划转至专项资金账户，有效保障了郑许市域铁路建设资金的还款来源。

（四）“保障措施”部分，明确了成立郑许一体化重点发展区域土地开发管控领导小组，办公室设在郑许一体化发展办公室，主要承担统筹协调职能；细化了市直职能部门、地方政府、市属投资公司等相关单位的工作职责；建立了工作推进督导考核机制。

总之，《实施办法》主要作为一个指导性文件，为区域开发统一管理搭建了制度性框架，还需要结合项目推进不断发现问题、研究问题、解决问题，在实践中探索、在探索中完善，确保充分发挥管控综合效益。