判决书字号

一审判决书：江苏省连云港市中级人民法院（2013）连行初字第0002号行政判决书。

二审判决书：江苏省高级人民法院（2014）苏行终字第00158号行政判决书。

案由：特许经营权纠纷。

诉讼双方

原告（上诉人）：赣榆京达管道燃气有限公司（以下简称京达公司）。

法定代表人：罗某某，该公司董事长。

委托代理人：黄某某，该公司副总经理。

委托代理人：梁某某，江苏维世德律师事务所律师。

被告（被上诉人）：连云港市赣榆区人民政府（原赣榆县人民政府）。

法定代表人：唐某某，该区区长。

委托代理人：李某某，该区住房和城乡建设局副局长。

委托代理人：范某某，江苏公善民律师事务所律师。

第三人：连云港紫苑燃气有限公司（以下简称紫苑公司）。

法定代表人：唐某某，该公司董事长。

委托代理人：杨某某，江苏和忠律师事务所律师。

审级：二审。

审判机关和审判组织

一审法院：江苏省连云港市中级人民法院。

合议庭组成人员：审判长：方某某；审判员：谢某某、王某某。

二审法院：江苏省高级人民法院。

合议庭组成人员：审判长：齐某某；审判员：黄某某、张某某。

审结时间

一审审结时间：2014年6月9日。

二审审结时间：2014年12月30日。

一审诉辩主张

（1）被诉具体行政行为

2012年7月2日，江苏省能源局以苏能源油气发（2012） 41号《关于同意赣榆县天然气综合利用项目一期工程开展前期工作的通知》，同意连云港赣榆中油燃气有限公司（经江苏省连云港工商行政管理局核准，该公司2012年12月更名为连云港赣榆中油紫苑昆仑燃气有限公司，2013年1月更名为连云港赣榆中油紫苑燃气有限公司，2014年6月更名为紫苑公司）开展赣榆县天然气综合利用项目一期工程前期工作。原告不服，向江苏省人民政府申请复议，江苏省人民政府维持了该通知。

在复议过程中原告获知，2010年4月，赣榆县人民政府与中油燃气公司签订了“合作框架协议”，授予其在赣榆县投资设立燃气公司的特许经营权。后由赣榆县人民政府授权赣榆县住房和城乡建设局与紫苑公司签订四士园区燃气特许经营协议。

（2）原告诉称

原告京达公司诉称：京达公司是香港汇德海投资有限公司应赣榆县人民政府邀请于2002年7月设立的燃气经营企业，赣榆县人民政府授权其是当地唯一的独家开发经营管道燃气企业。经过10年运作，京达公司在经济欠发达的赣榆县境内实际投资一亿多元，在县城、赣榆经济开发区、海洋经济开发区等进行了管道燃气的整体规划设计及管道铺设并进行了工商户的实际供气，为促进赣榆城市现代化建设和经济发展作出了巨大贡献。2012年，得知江苏省能源局下发苏能源油气发（2012） 41号通知，同意连云港赣榆中油燃气有限公司（后改名紫苑公司）在赣榆县经济开发区实施赣榆县天然气综合利用项目一期工程前期工作后，京达公司向江苏省人民政府提出复议，在复议过程中获知赣榆县人民政府通过框架协议及授权赣榆县住房和城乡建设局签订特许经营协议的形式授予第三人紫苑公司在赣榆县四大园区的管道燃气特许经营权。被告未履行招标投标及听证等法定程序，授予其他公司管道燃气特许经营权的行政行为，严重违反法定程序，也侵害了京达公司的合法权益。在京达公司已经施工并供气的区域重复授予其他公司特许经营权违法，故京达公司起诉要求撤销被告授予第三人紫苑公司的特许经营权。

（3）被告辩称

被告赣榆区人民政府辩称：京达公司诉称其享有的唯一开发经营城市管道燃气的特许经营权已被依法撤销，京达公司与本案诉争的具体行政行为无法律上的利害关系，不具备原告主体资格。涉案“赣偷县四大园区管道燃气特许经营协议”系赣榆县住房和城乡建设局与第三人签订，被告主体不适格。原告自认在向江苏省人民政府申请复议期间获知赣榆县住房和城乡建设局与第三人签订赣榆县四大园区管道燃气特许经营协议，江苏省人民政府于2012年10月31日作出行政复议决定书，原告应当在知道具体行政行为后3个月内起诉，其起诉超过法定的起诉期限。请求依法驳回起诉。

（4）第三人述称

第三人紫苑公司述称：原告起诉超过3个月的起诉期限。第三人来赣榆县投资至今，已依法办理了各项行政许可手续，完成固定资产投资超亿元，成功实现“西气东输”在赣偷的开口，顺利地与中石油公司签订了供气协议并拿到用气指标，第三人能够长期、稳定地为赣榆县人民的生产、生活提供清洁、有保证的能源。鉴于第三人的特许经营权关系到赣榆的国计民生，根据有关法律规定，不能撤销第三人的特许经营权。

一审事实和证据

江苏省连云港市中级人民法院经公开审理查明：2002年7月1日，赣榆县人民政府（甲方）和香港汇德海投资有限公司（乙方）签订协议书，约定：（1）乙方投资建设的赣榆县“城市管道燃气生产供应系统工程”必须是赣榆县唯一的开发经营“城市管道燃气生产供应系统工程”的企业。公司名称暂定为京达公司。2002年7月1日，赣榆县人民政府“关于给予投资建设城市管道燃气系统工程的优惠政策”明确“同意给予投资商如下优惠政策：1．投资商独资开发经营的城市管道燃气生产供应系统工程，必须是当地唯一的独家开发经营的管道燃气企业……”，并对其他方面的优惠政策予以明确。2002年10月23日，京达公司成立，在赣榆县开展管道燃气经营的相关业务。2007年原赣榆县建设局（甲方）与京达公司（乙方）签订城市管道燃气特许经营协议书，约定：京达公司为经赣榆县人民政府批准的赣榆县唯一一家特许经营管道燃气的企业，京达公司在江苏省赣榆县境内及城区发展的新区区域范围内独家开发建设管道燃气项目50年。甲方维护特许经营权的完整性，在特许经营期间，不得在已授予乙方特许经营权的地域范围内，再将特许经营权授予第三方。协议同时对双方的其他权利、义务作了约定。京达公司一直利用槽车运气的方式进行经营供气，没有专门的气源门站。

2010年4月29日，赣榆县人民政府（甲方）与中油燃气有限公司（乙方）签订赣榆县天然气综合利用项目合作框架协议，约定甲方同意向乙方在赣榆县投资设立的燃气公司授予燃气特许经营权，特许经营范围为江苏省赣榆县经济开发区、海洋经济开发区、海州湾生态科技园、江苏柘汪临港产业区，特许经营权期限为30年，公司名称暂定为“连云港中油燃气有限公司”。2010年7月13日，赣榆县住房和城乡建设局与连云港中油燃气公司签订了赣榆县四大园区管道燃气特许经营协议，该协议约定乙方在签订特许经营协议开始5个月的时间内未能取得中石油天然气公司的天然气开口权及气量指标的，甲方将撤销特许经营权并实施临时接管。2013年1月16日，连云港中油昆仑燃气公司经江苏省连云港工商行政管理局核准名称变更为紫苑公司。

2012年7月2日，江苏省能源局以苏能源油气发（2012） 41号《关于同意赣榆县天然气综合利用项目一期工程开展前期工作的通知》，同意连云港赣榆中油燃气有限公司开展赣榆县天然气综合利用项目一期工程前期工作。原告不服，向江苏省人民政府申请复议，江苏省人民政府维持了该通知。2013年3月14日，赣榆县住房和城乡建设局作出赣建发（2013） 14号“关于撤销城市管道燃气特许经营协议书的决定”，以特许经营未经法定授权、超过法定的30年期限等为由撤销了与原告的特许经营协议。原告向连云港市住房和城乡建设局申请复议，连云港市住房和城乡建设局认为被申请人作出的14号决定事实依据不足、适用法律错误，于2013年6月27日作出不予维持的复议决定。原告以赣榆县人民政府与紫苑公司的特许经营权侵犯其特许经营为由，向本院提起诉讼，要求撤销对紫苑公司的特许经营权。

另查明：第三人紫苑公司取得了“西气东输”工程对赣榆县的开口权和用气指标，开展了管道燃气综合利用项目的前期工作，在赣榆县四大园区部分区域内铺设了燃气管道并进行了供气。

上述事实有下列证据证明：

（1）赣榆县住房和城乡建设局与第三人紫苑公司签订的“赣榆县四大园区管道燃气特许经营协议”。

（2）赣榆县住房和城乡建设局赣建发（2013） 14号“关于撤销城市管道燃气特许经营协议书的决定”。

（3）江苏省人民政府（2012）苏行复第60号“行政复议决定书”。

（4）赣榆县人民政府与香港汇德海投资有限公司签订的协议书。

（5）赣榆县人民政府出具的“关于给予投资建设城市管道燃气系统工程的优惠政策”。

（6）赣榆县委宣传部和原赣榆县建设局2006年3月23日出具的证明。

（7）赣榆县原建设局和原投资促进局2006年6月22日出具的证明。

（8）京达公司与原赣榆县建设局2007年6月26日签订的“城市管道燃气特许经营协议”。

（9）赣榆县人民政府关于京达公司与中油燃气公司有关情况汇报。

（10）“赣榆县天然气综合利用项目合作框架协议书”和四大园区管道燃气特许经营协议。

（11）连云港市建设局连建复决（2013） 2号“行政复议决定书”。

（12）企业供气意向书。

（13）江苏省能源厅苏能源油气发（2012） 41号文。

（14）江苏省人民政府（2012）苏行复60号行政复议决定书。

（15）国家能源局（2013） 1号“行政复议决定书”。

（16）紫苑公司与赣榆县人民政府签订的“赣榆县天然气综合利用项目合作框架协议”。

（17）紫苑公司2013年11、 12月用气统计表。

（18）紫苑公司与中石油公司签订的供气协议，据中石油公司要求出具的银行保函、交付的保证金。

一审判案理由

江苏省连云港市中级人民法院审理认为：（1）关于原告、被告主体是否适格。2002年7月1日赣榆县人民政府和香港汇德海投资有限公司签订协议书，赣榆县人民政府授予其设立的京达公司管道燃气特许经营权，原告京达公司依法成立后开展城市管道燃气的经营工作，原告具有赣榆县管道燃气特许经营权。被告赣榆县人民政府主张，本案特许经营权是由赣榆县住房和城乡建设局与第三人签订，故适格被告应为赣榆县住房和城乡建设局。本院认为，2010年4月，赣榆县人民政府与中油燃气公司签订了“合作框架协议”，授予其在赣榆县投资设立的燃气公司特许经营权。后由赣榆县人民政府授权赣榆县住房和城乡建设局与紫苑公司签订四大园区燃气特许经营协议，赣榆县人民政府在原告京达公司特许经营权期限内授予第三人特许经营权，京达公司与本案具有法律上的利害关系，具备本案原告的主体资格。对被告赣榆县人民政府关于原、被告主体均不适格的诉讼主张不予采纳。

（2）关于被诉具体行政行为是否合法。依照《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项的规定，对于有限资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。该法第五十三条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”《江苏省燃气管理条例》第十二条规定，“管道燃气经营实行特许经营制度。特许经营权的授予，应当采取招标投标等公开、公平的方式”。《江苏省管道燃气特许经营管理办法》第七条规定，“管道燃气经营权的授予、应当按照《江苏省燃气管理条例》的规定，采取招标投标等公开、公平的方式，选择特许经营企业授予管道燃气经营权”。本案所涉管道燃气经营权依法应当经过招标等市场竞争机制方可予以许可。被告赣榆县人民政府未在法定的举证期限内提交证据证实其授予第三人特许经营权经过法定的招投标程序，应认定为没有相关证据。被告赣榆县人民政府在原告京达公司的特许经营期限内，未经法定招投标程序将原告特许经营范围内的特许经营权授予第三人紫苑公司，违反设立行政许可的程序性规定。

（3）关于被告赣榆县人民政府授予第三人四大园区管道燃气特许经营权之具体行政行为是否应予撤销。本院认为，虽然赣榆县人民政府将四大园区的特许经营权授予第三人紫苑公司存在违反法定程序的情形，但如果判决撤销，将使公共利益受到以下损害：一是如果紫苑公司不能合法取得在赣榆县的燃气特许经营权，则其在赣榆县的前期投人将转化为损失，虽然该损失应由政府弥补，但最终必将转化为公共利益的损失。二是紫苑公司已取得了中石油公司“西气东输”工程对赣榆县的开口权和用气指标，而原告京达公司多年来一直通过槽车运气的方式进行经营，该种供气方式在燃气成本、气源、供气量等方面较第三人利用“西气东输”工程气源供气存在明显差距。第三人紫苑公司业已实际取得“西气东输”工程的用气指标并实际供气，如果撤销该特许经营权，可能对赣榆县的经济发展和社会生活造成不利影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条有关“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决并责令被诉行政机关采取相应的补救措施”的规定，对被诉具体行政行为不宜撤销，被告应对该违法行政许可行为采取必要的补救措施。

（4）关于本案是否超过法定的起诉期限。本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告京达公司对2012年7月2日苏能源油发[2012]41号通知不服，向江苏省人民政府申请复议。江苏省人民政府2012年10月31日作出[2012]苏行复第60号行政复议决定书，原告得知2010年7月13日赣榆县人民政府授权赣榆县住房和城乡建设局与第三人签订“赣榆县四大园区管道燃气特许经营协议”的相关情况。原告京达公司知道涉案具体行政行为后向本院提起诉讼，没有超过法定的起诉期限。

综上，赣榆县人民政府授予第三人紫苑公司特许经营权的行为程序违法，但鉴于撤销该具体行政行为将给公共利益造成重大损失，原告主张撤销该特许经营权的诉讼请求本院不予支持。

一审定案结论

江苏省连云港市中级人民法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，作出如下判决：

（1）确认被告赣榆县人民政府授予第三人连云港赣榆中油紫苑燃气有限公司的特许经营权违法。

（2）赣榆具人民政府应在本判决生效后6个月内采取相应补救措施。

上诉人诉称

上诉人京达公司诉称：因本公司与紫苑公司在燃气售价上实行同样的政府指导价，本公司与紫苑公司在气源供气方面并不存在明显差距。同时，原审法院认定被诉特许经营权为公共利益及未判决原赣榆县人民政府赔偿上诉人的损失存在错误。故原审法院认定事实及适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，撤销被诉特许经营权。

上诉人紫苑公司诉称：京达公司应当在2011年12月向江苏省发改委申请行政复议时就知悉被诉特许经营权的存在。而根据京达公司自认，其在2012年7月向江苏省人民政府申请行政复议期间即获知原赣榆县人民政府授予本公司的被诉特许经营权，复议听证会的召开时间为同年8月，故京达公司最迟应当于2012年8月就明知该被诉特许经营权。京达公司于2012年11月向法院提起本案诉讼，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的3个月的起诉期限。请求法院撤销原审第一、二项判决，改判驳回京达公司的起诉或诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人赣榆区人民政府辩称：原审判决对争议事实的认定与客观情况相符、适用法律正确、程序合法，京达公司的上诉请求及理由依法不能成立。

江苏省高级人民法院经公开审理查明，确认一审法院认定的事实和证据。

另查明：赣榆县于2014年7月撤县，设立连云港市赣榆区。原赣榆县建设局于2010年2月更名为赣榆县住房和城乡建设局，于2014年7月更名为连云港市赣榆区住房和城乡建设局。连云港赣榆中油燃气有限公司于2010年5月成立，于2012年12月更名为连云港赣榆中油紫苑昆仑燃气有限公司，于2013年1月更名为连云港赣榆中油紫苑燃气有限公司，于2014年6月更名为紫苑公司。京达公司从其上游天然气气源方处通过槽车运输方式目前向赣榆区年供气量约为300万立方米，紫苑公司从其上游天然气气源方处通过“西气东输”的邳连联络支线连云港分输站目前向赣榆区年供气量约为6 000万立方米。

江苏省高级人民法院经审理认为：（1）关于京达公司提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。京达公司于2011年12月因对连发改投发[2011] 450号《关于赣榆县天然气综合利用项目一期工程核准的批复》不服，向江苏省发改委申请行政复议，但并无证据证明在该复议过程中京达公司知悉被诉特许经营权的存在。另外，京达公司虽确认2012年7月因不服苏能源油发[2012]41号通知向江苏省人民政府申请行政复议，其间得知2010年7月13日原赣榆县政府授予紫苑公司被诉特许经营权的相关情况，但并无证据证明原赣榆县人民政府就该被诉特许经营权向京达公司告知了诉权或者起诉期限，故京达公司于2012年11月提起的本案诉讼，没有超过法定起诉期限。

（2）关于原赣榆县政府授予紫苑公司被诉特许经营权是否符合法律规定。本案所涉被诉特许经营权应当根据上述法律规范所确定的程序，依法经过招投标等程序方可授予，而原赣榆县人民政府并未依照上述法律规范规定的程序授予紫苑公司被诉特许经营权；且被诉特许经营权在原赣榆县人民政府已授予京达公司的特许经营权范围内，原赣榆县人民政府授予紫苑公司被诉特许经营权的行为不符合其与京达公司的特许经营约定。故原赣榆县人民政府授予紫苑公司被诉特许经营权的行为违法。

（3）关于原赣榆县人民政府授予紫苑公司被诉特许经营权是否应予撤销。因本案所涉特许经营的产品为天然气，是涉及居民生活和企业生产的重要生活与生产资料，该能源作为清洁能源在环境治理等方面亦发挥重大作用，且随着赣榆地区经济的迅速发展和群众生活需求的提高，对该能源的需求不断增长，该能源的供给问题直接关系到该地区经济发展、社会生活、环境保护等公共利益。在本案中，紫苑公司目前向赣榆区的年供气量约6 000万立方米，而目前京达公司向赣榆区的年供气量约300万立方米，因此，如果撤销原赣榆县人民政府授予紫苑公司的被诉特许经营权，将会对赣榆区的经济发展、社会生活、环境保护等公共利益产生重大不利影响。据此，原审法院认定被诉特许经营权不宜撤销，并依法作出确认原赣榆县人民政府授予紫苑公司被诉特许经营权违法及原赣榆县人民政府应在判决生效后6个月内采取相应补救措施的判决并无不当。

（4）关于本案是否应当判决原赣榆县人民政府给予京达公司赔偿。人民法院裁判行政机关是否应给予当事人行政赔偿，应当以当事人向人民法院提出要求行政机关给予行政赔偿的诉讼请求为前提。因京达公司提起本案诉讼时并未一并提出要求原赣榆县人民政府给予其相应行政赔偿的诉讼请求，故原审法院就本案作出判决时，未判决原赣榆县人民政府承担赔偿责任并无不当。

综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。

江苏省高级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：

驳回上诉，维持原判。

备注：本案例中“赣榆京达管道燃气有限公司”、“连云港紫苑燃气有限公司”、“中油燃气公司”等名称均为化名。

——转自北大法宝司法案例