湖北法院环境资源审判十大典型案例（2018年）之九：兴山县人民检察院诉兴山县林业局不履行法定职责行政公益诉讼案

案号：（2017）鄂0526行初9号

案由：不履行法定职责行政公益诉讼案

【裁判要点】

被告兴山县林业局作为对森林资源的保护、利用和更新实施监督和管理的行政主管部门，对涉案兴山县某矿业有限责任公司（以下简称某矿业公司）、兴山县某石材有限公司（以下简称某石材公司）非法占用林地行为没有及时、准确、全面履行法定职责，未能形成有效监管，致使国家、公共利益长期处于受侵害的状态，被告兴山县林业局作为具备法定监管职责的国家有权机关，理当继续履行监管职责，使被毁林地恢复原状，公益诉讼人的诉讼请求应予支持。

【基本案情】

2015年5月27日，被告兴山县林业局在检查中发现某矿业公司自2013年以来，在未经林业主管部门许可的情况下，擅自在兴山县昭君镇响龙村二组椴树包李甲、张世全、李乙、李丙等人的山林中临时使用林地2025平方米，用于开采矿石。被告遂于同日以鄂兴林罚立字[2015]01020号对该案立案调查，2015年6月2日，被告作出鄂兴林罚听权告字[2015]01020号林业行政处罚听证权利告知书，并同日送达某矿业公司周某某（该公司实际负责人）。该公司未申请听证，被告于2015年6月4日作出鄂兴林罚决字[2015]01020号林业行政处罚决定书，认定该公司违反了《湖北省林地管理条例》第十一条第一款的规定，依据《湖北省林地管理条例》第二十六条的规定，对该公司处以下行政处罚：1、责令6个月内补办手续；2、罚款捌万壹仟元。该处罚决定于2015年6月6日送达周福宗。某矿业公司在法定时间内既未申请行政复议也未提起行政诉讼，并于2016年3月4日缴纳罚款25000元。2017年3月9日，宜昌市林业局在履职过程中，发现被告作出的上述行政处罚决定适用法律法规不当，行政处罚的幅度超出相关规定，作出宜林督[2017]1号责令改正通知书，被告于2017年3月21日作出兴林撤字[2017]1号行政处罚撤销决定书，并于2017年3月28日送达周福宗。2017年3月31日，被告重新作出鄂兴林罚决字[2017]01009号林业行政处罚决定书，认为某矿业公司的行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款的规定，已构成擅自改变林地用途，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对该公司处以下行政处罚：1、责令6个月内恢复原状；2、并处非法改变用途林地面积每平方米17元的罚款，计34425元。被告于同日向该公司作出鄂兴林罚责通字[2017]第01003号责令限期恢复原状通知书，于2017年4月1日送达周福宗。

2015年6月2日，被告在工作中发现某石材公司自2014年以来，未经兴山县林业主管部门初审同意，在兴山县昭君镇响滩村二组占用该村集体的1216平方米山林从事石材生产，次日以鄂兴林罚立字[2015]01021号对该案立案调查。2015年6月4日，被告作出鄂兴林罚听权告字[2015]01021号林业行政处罚听证权利告知书，并于同日送达该公司法定代表人吴某。该公司未提请听证，被告遂于2015年6月8日下达鄂兴林罚决字[2015]01021号林业行政处罚决定书，认定该公司违反了《湖北省林地管理条例》第十七条第一款、第十八条的规定，依据《湖北省林地管理条例》第二十八条的规定，对该公司处以下行政处罚：1、责令六个月内补办初审手续；2、并处每平方米60元罚款，计柒万贰仟玖佰陆拾元。于同日送达吴某。某石材公司在法定时间内既未申请行政复议也未提起行政诉讼，并于2015年12月18日缴纳罚款20000元。2017年3月13日，宜昌市林业局在履职过程中，发现被告作出的上述行政处罚决定适用法律法规不当，行政处罚的幅度超出相关规定，作出宜林督[2017]2号责令改正通知书，被告于2017年3月21日作出兴林撤字[2017]2号行政处罚撤销决定书，并于2017年3月27日送达吴某。2017年3月31日，被告重新作出鄂兴林罚决字[2017]01010号林业行政处罚决定书，认为某石材公司的行为违反《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款的规定，已构成擅自改变林地用途，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对该公司处以下行政处罚：1、责令6个月内恢复原状；2、并处非法改变用途林地面积每平方米17元的罚款，计20672元。被告于同日向该公司作出鄂兴林罚责通字[2017]第01004号责令限期恢复原状通知书，于2017年3月31日送达吴某。某石材公司于2017年3月31日缴纳罚款672元。

在履行监督职责过程中，公益诉讼人发现被告对某矿业公司和某石材公司非法占用林地一案未依法履行法定监管职责，可能损害国家利益和社会公共利益，遂于2017年3月13日以兴检行公立[2017]3号决定立案审查，并于2017年3月24日向被告发出兴检行公建[2017]3号检察建议书。被告于2017年4月19日以兴林文[2017]18号文将整改情况报告给公益诉讼人。

另查明，某矿业公司非法占用的土地为林地，面积为2025平方米，林种为防护林，该林地在2015年8月7日前属于国家公益林，在2015年8月7日经湖北省林业厅批复该区域被调出国家公益林范围。某石材公司非法占用的土地为林地，面积1216平方米，林种为防护林，森林类别为国家公益林。截止2017年5月31日，两公司占用的林地仍未恢复原状，被告也没有采取积极有效措施督促其采取恢复原状的措施。故公益诉讼人兴山县人民检察院向本院提出诉讼请求依法确认被告对某矿业公司、某石材公司非法占用、毁坏林地的行为未依法履行法定职责违法；并判令被告对某矿业公司、某石材公司非法占用、毁坏林地的行为，依法继续履行监督和管理职责。

【裁判结果】

兴山县人民法院认为，作为对森林资源的保护、利用和更新实施监督和管理的行政主管部门，被告兴山县林业局对案涉二公司非法占用林地行为没有及时、准确、全面履行法定职责，未能形成有效监管，致使国家、公共利益长期处于受侵害的状态，被告理当继续履行监管职责，使被毁林地恢复原状，公益诉讼人的诉讼请求应予支持，故判决确认被告兴山县林业局在兴山县某矿业有限责任公司、兴山县某石材有限公司非法占用林地行为的监督、管理过程中未全面履行法定职责的行为违法；并责令被告兴山县林业局对兴山县某矿业有限责任公司、兴山县某石材有限公司非法占用林地的行为继续履行监督管理的法定职责。宣判后，双方当事人均未上诉，一审判决已生效。

【典型意义】

本案是《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》施行后本辖区首例由人民法院管辖的检察机关作为公益诉讼人提起公益诉讼试点案件。对环境行政公益诉讼案件的管辖，有利于督促行政机关依法履职，对于保护生态环境具有积极作用。在本案审理过程中，采取公开开庭、同步庭审直播和电视台转播等公开方式，最大限度公开案件审理过程，在当地引起强烈反响，起到了审理一案、教育一片、影响一方的效果。宣判后，被告兴山县林业局积极履行其行政管理职能，公益诉讼人的诉讼目的得以实现，其提起公益诉讼所发挥的监督效果十分明显，较好地实现了立法机关授权目的。审判机关按照公益诉讼的特点，根据生态环境是否得到明显改善等，对行政机关履行法定职责范围的判断标准进行了探索和创新，并注意在法律授权的框架内开展试点，坚持正当程序的基本原则，在作出对一方当事人不利裁决前，充分听取其辩论意见，对于人民法院在《行政诉讼法》、《民事诉讼法》各全国人大授权决定的框架下依法稳妥有序审理检察机关提起的公益诉讼案件具有示范意义。同时，也是审判机关和检察机关通过公益诉讼方式积极贯彻落实习近平总书记“共抓大保护，不搞大开发”的司法实践提供了样本。

生效裁判审判人员：黄某某、袁某某、张某某

【专家点评】

行政公益诉讼对于督促行政机关依法履职具有重大的监督意义。本案的审理对于环境生态保护具有重大作用。本案采取公开开庭、同步庭审直播和电视台转播等公开方式，最大限度地公开审理该案，起到了审理一案、教育一片，影响一方的效果。本案的被告兴山县林业局作为对森林资源保护更新具有法定职责的行政机关，如何有效履行法定职责，对非法占用林地的行为如何进行有效的监督管理是生态环境是否能够得到有效保护与适时恢复的关键。本案对于行政机关是否履行法定职责的判断标准进行了有益的探索与创新，以生态环境是否得到明显改善作为评判标准符合林业行政部门的根本特点。本案诉讼主体适格，事实认定清楚，法律适用准确，公开审理教育效果良好，对于督促行政机关积极履职具有重大推动作用。（武汉大学张素华教授）

——转自北大法宝司法案例